小学教育困境 ：行政集权、能力建设与囤积式教育

【精选书摘】

一、马来西亚小学教育概况

小学教育的入学年龄，不同国家有不同规定，许多国家采6岁入学，但马来西亚和巴西是7岁。马来西亚小学学制是6年，但斯里兰卡是5年，巴西则是4年。马来西亚政府公立的小学和中学，皆为免费教育，但只有小学实行义务教育。

在小学的一至三年级，称为第一阶段学程，四至六年级是第二阶段学程。在小六期间，学生要参加全国统一的公共评估考试（UPSR），考试科目分为马来文、英文、数学和科学。在华文小学和淡米尔文小学，分别还有母语的考科。在1996至2000年期间，小三学生需要参加一项检定考试（PTS），表现优秀者可以跳级直升小五，但这项考试增加学习压力，在各方异议下遂于2001年取消。

马来西亚小学教育特殊之处，是根据授课语言分为两个类别，一是以马来文教学的国民小学（National Schools），二是用母语授课的国民型小学（National-type Schools）。国民型小学有两种，即华文授课的国民型华文小学，以及淡米尔文授课的国民型淡米尔文小学。

在中学阶段，公立体制不再允许母语学校，一律是以马来文授课的国民中学。因此，受国家资助的母语教学只施行到小学阶段。

公立小学允许三种不同语系的学校并存，是马来西亚文化多元下的政治妥协。其实各语言源流的小学都向所有国民开放，并非为单一族群服务，但数十年的政策后果却是各趋族群化。按政府初衷，最希望国民小学成为全民首选，以利于国民整合，但此目标并未成功，国民小学基本上以马来裔和一部分印度裔学生为主。

非马来裔公民坚定维护本身的传统和文化，视母语学校为捍卫身份特征的堡垒。目前有九成华裔家长都选择华校，意料以外的是，华校内有超过一成的学生是非华裔，除说明华文价值提高，华校数理科较优越、校风严谨也是个中原因。淡米尔文小学因属小语种关係，甚少有印度裔以外的学生入读。

国民小学的经费由政府财政全额支持，不设董事部。但国民型华文小学和淡米尔小学，政府只是资助行政开销，如运作费用、师资薪金和培训，这类学校的校产属社区和民间所有，设有董事部托管，通常发展开销需要由董事部筹措。华小董事部在办校方面贡献卓著，淡米尔小学过去少有董事部，但受华校模式启发，近年也陆续筹设董事部。

所有语言源流的小学，都必修马来文和英文。至于其他非语言类的学科，如历史、地理、科学，算术，所有小学采取统一课程，但按不同语言授课，使用不同语文教科书，是名符其实是一纲多本。此安排既可塑造国民意识，在课程上也方便与国民中学衔接。

教育部在2003年于全国中小学校，推行以英文教授数理学科的政策，动机是强化英文、与国际接轨，但在母语教育团体反对下，华文小学可以用华文和英文两种语言学习数理。但该政策实行后弊害重重，导致小学数理程度大幅退步，教育部被迫在2012年废止。

二、有效运作，创新不足

小学是最基本的国民教育，涉及最广泛的国民与家长，且规模最大，无论对国民习性还是智能培育，都有奠基的功能，往往最受政府和全民重视。若小学教育办得健全和进步，对学生潜能和兴趣开发得宜，在衔接下一阶段教育时将起铺垫作用。

马来西亚从英治时期已建立起各语文源流的小学教育，独立后政府也扩张小学建设，目前已达到全面和普遍的程度。就发展中国家而言，马来西亚的小学体系有效运作，行政经费充裕，几乎达到全民就学。由于小学入学率达96%（2005），确实改善国民识字率，2010年青年识字率是98%，成人识字率也有93%。（UNESCO，2013）

马来西亚在经济水平上是属于中上收入国家（upper middle income），小学教育算是卓有成效，为建国初期所需的国族认同和初阶人力资源，提供了良好基础。在小学体制内，学校作为最基本的单位，大体上功能健全，设施完备，而且兼顾机会平等，向全民开放，也有受过正规培训的师资。（UNESCO Institute for Statistics，2008）至于课程和管理，则由中央政府统一主管，可谓体系完整层级分明。

客观而言，马来西亚的小学基础教育，对独立后的劳力密集型经济型态，带来良好效果，但是对朝向下一波的产业转型和数码经济而言，目前的小学教育就略显保守，注重单向传输和训化品格。从教育经费和师资人数来看，马来西亚小学教育资源充裕，但教学模式传统，着重灌输知识，创新力道不足，教育素质也有待改进，整体学习表现欠佳。

马来西亚在学生能力国际评鉴计划（PISA）和国际数学与科学趋势研究（TIMSS）的评估上，都处在全球后端，小学教育的效益难辞其咎。（World Education Forum，2015）

在硬体设备上，城乡差距经常受忽略，仍有不少偏远和东马的学校，处在残破和设备不足的状况。据报导，砂拉越共有1454所学校，70%学校属于破旧，其中1020所学校中有40%处于残破不堪，希望联盟政府上台后，就宣布拨款10亿进行修缮。

尽管小学入学率达到高水平，但按2009年数据，马来西亚仍有6%在小学学龄的孩童没有就学。另外，小学体制对弱势和特殊学生的鉴定与照顾，甚为不足，在补救教学上投入有限，延误和错失了最关键的追踪和补强时段。由于城市家庭少子化，每个国民不分贫富，都有同等价值，如果小学体制对弱势者的补救功能继续失灵，日后社会就要付出更沉重的辅助和培训成本。

三、教改是有机的社会工程

宏观而言，马来西亚小学教育面对的主要挑战与压力，可以归纳为（一）政治干扰、（二）行政集权、（三）变革缓慢，以及（四）能力建设。

小学教育除了提供孩子最基本的启蒙教育，这个场域还被赋于许多功能，履行基础教育以外的社会议程，各国皆然，但是马来西亚的情况尤烈。这是受马来西亚多元文化和族群分歧的国情使然，小学议题经常牵动国家的政治博弈，以至凌驾了教育专业的讨论。

马来西亚只在小学教育容许三个不同语系的学校存在，环顾周边国家，乃罕见特例。这是建国之初族群政治的妥协与让步，既满足多族群社会的需要，也对文化多样性带来丰富的意义，却对国族建构带来多面向的影响，为马来西亚的小学教育长期增添政治化的干扰，成为摆脱不了的宿命。

从小学体制的教学语言、财政拨款、增建迁建，到课程教材、行政运作，往往不再是单纯的教育管理问题，反而经常上升为政治角力，极易政治化，也是不同群体的民族主义（马来裔／华裔）的抗争场域。同时，小学教育要满足不同群体对国民团结、语言政治、文化认同的期待和目标，往往超出小学教育原有的负荷。关心教育的华教团体，也长期深陷在这些抗争施压，忽略在教育专业上的投入和经营，华文小学同样积弊丛生。

小学教育的泛政治化现象，占据了本来应该用于提高教育素质的空间，许多精力被迫消耗在政治议题的博弈。早期巫统的成员以教师居多，国阵执政时期的教育部长通常是通往首相一职的重要历练，有些教育政策，旨在满足政治社会议程，而非从教育专业出发，如宏愿学校、数理科英化，皆属此例。让政治淡出，杜绝浮躁的政治攻防，才是小学教育走向卓越的先决条件。

马来西亚的教育部是高度行政集权的单位，所有涉及中小学的业务，无论是培训、课程、教材、考试和管理，权力完全集中在中央政府，州级和地方教育局基本上只有政策传输和执行角色。行政集权的程度，不只表现在决策模式，也包括意见的咨询，连教改的研究讨论，同样高度集中。集权的代价高昂，包括基层单位的创意与调适能力，也一并萎缩。

论者认为，教育上的中央集权，在建国初期可能是需要的，确保教育指令能在多元社会中得到充分贯彻，但在面向知识经济的转型之际，却不利于创新变革，也无法注入地方活力，同时增加内部沟通成本，而跨部门协调能力低下，正是马来西亚行政体制的弱点。许多教育数据库，由于行政体制的不协调，而出现重复收集和资料过时的现象，增加基层教师负担。

教育部在教改中强调高思维，但本身的庞大体制却处于低思维状态，间接加深了教育部门的官僚化。行政集权难以容许意见回馈，令地方讯息无法上达，但一项教改政策的成败检讨，恰恰需要一个开放的体制，才能确保回馈管道顺畅。

例如，在已经失败的数理科英化计划中，国家事前并没有采取试点，也没有考虑基层教师的执行力，就立刻全国性推行，最终付出严重代价，英文和数理科成绩都出现倒退。据2007年TIMSS的评估，马来西亚学生的数学表现从508分降至474分，科学则从510分跌至471分。同样情况在小学校本评估项目也重现，一切按中央的规划后即开始执行，统一管理集中落实，结果举国系统大乱，一片怨声载道，扺销了对教改的热情与信心。

在美国，教育事务是州政府权力，保障地方的灵活和多样性。由于行政集权，马来西亚的教育部与其他国家相比，行政规模日益膨胀，管得过多过细，使整个体制缺乏弹性和活力，限制地方创意。

《2013-2025教育大蓝图》主张教育权力下放至县教育局，但放权的主张不容乐观，因为集权性格已经养成长期的惯性和怠忽。此外，地方单位向来没有获得赋权（empower），其能力建设（capacity building）尚有不足，相信集权型的教育体制仍会在未来一段时期内维持下。

自独立以来，马来西亚小学经历了5次课程改革，2011年的小学标准课程（KSSR）是近年最大型的改革，强调培养软技能，如创意、创新和资讯能力。与邻近国家比较，中国的教改不时提出突破性的实验做法，新加坡即使教育上长期领先，亦不断寻求进步创新，相形之下，马来西亚无论是基础教育抑或高等教育的改革，充其量都是被动的改革，是因应趋势变化和外在压力（如评鉴、排名）的被动行为，不完全是发自内在需要的主动求变。

观诸近8年来的发展，KSSR只是形式上落实新课程，但精神上算不上是教育改革，课程和学科也甚少推陈出新。因为教改必须是思维上和观念上的转型，并非追求外在形态，不是评估模式上略现新意，教学法上的花拳绣腿，就会产生效果。可是，小学教育的变革是一切教改的根本，小学教改的缓慢与失当，势必妨碍接下来每一阶段的变革。问题出在哪里？

真正讲究效益和成功的教改，必须是一项严肃的、有系统的社会工程，牵涉到体制内外每一个环节，愿意真诚地协调和动员起来，确保教育体制内的大部分成员，皆能了解和认同新课程下的改革精神。如此，才能从教学、评估、管理和行政，形成一个有机配套的观念调整，而非各据一方或是斩件切割，甚至决策反复凌乱。

然而在马来西亚，对小学教育的利益相关者而言，不少人对课程改革反应迟缓、理念模糊，或只视为行政上的调整。体制内外的怠性又产生程度不一的抗拒，勉强敷衍应付，加上中央集权之下，不利于激励教育团队的热情，只是依赖行政力量驱动，自然导致教学或评估上都效益不彰。

易言之，小学改革牛步化，施行上又受传统惯性主导，实质性的变革面貌并不多见，与当初的教改理念对比，实有相当程度的走样与变型。

诚然，马来西亚的教育部门和教师队伍，在行政与管理上等级有序，要满足小学教育的基本功能，是在能力所及范围，如果要带动一个有愿景、有策略的教育改革行动，以适应未来20年的社会需要，却可能力有未逮。这涉及能力建设不足的问题，也触及体制内部的既得利益。如果这种局面不变，小学体制日常运作固然无虞，足以维持现状，但要争取表现和追求转型，则是缘木求鱼。

所谓能力建设，是指强化社会所需的技能、领导、实践和资源，既包括组织上的更新转型，也保持人事上的专业和精进。

事实上，马来西亚的小学教育，不乏新颖的理念、进步的举措，也不时加添新的制度要求。但综观近年表现和外界评价，这些改革努力都未见太大成效，暴露出教育部门滞后的能力建设。

国际上但凡有意义的教改，都有上中下游三个环节，上游是教改理念的规划与设计，中游是教改的执行和贯彻，下游是前线教师的适应与实践。教改是牵动众多子系统的社会工程，不能乱改，更不宜一厢情愿，尤其小学教育因属于义务教育，任何不当很容易引致广泛的社会效应。

可是，马来西亚从2011年以来的课程改革和考试改革，恰恰挑战了整个小学体制的能力建设困境。各系统本是环环相扣，如果某个关节卡住，就会火烧连环船。

许多国际研究报告经常将马来西亚基础教育低落，归咎于教师入职门槛偏低、教学素质不高，这固然呈现部分事实，但充其量只是整个系统的个别环节，不应孤立地看待。其实从理念的提出，实务的操作，以及后勤的支援，都潜伏诸多问题。

例如高思维教学和校本评估推出前，整个小学体制仍弥漫在传统模式中，从官员到校长，大部分都是“低思维”模式下的产物，没有做好调适和准备。课程和考试改革前，没有累积足够的培训和模拟，课程发展与师资培训甚少挂钩，两者时有脱节。

新手教师培训素质欠佳，则涉及师训院校的专业水平，包括讲师科研能力不足。在职培训则流于形式，事后的传达效果也甚为马虎。当课堂教学转为强调“以学生为中心”，对教师的要求不是更少而是更高，但教师队伍的心态和思想，却没有作好根本的调整。

尤为重要的是，课程和教学的改良，都需要立基于本土需要和符合在地情境，同时建立在大量专业的研究，以及长期的学术讨论上，才会取得效益。只凭零星的、模仿的以及焦躁地引进一些貌似现代、前沿的措施，若未经深入论证和分析，最终都不会产生意义。

马来西亚数理科英化的败局是惨重教训，校本评估也是仓促上路，资讯教学只及皮毛，都是未经雕琢与鲁莽的恶例。也就是说，从规划、执行到前线教学，教育部门如果本身没有做好能力建设的工作，小学教改将徒具形式、缺乏实效。

结语：走出囤积式的教育

小学的学龄介于7岁至12岁，这段期间，小学教育主要是满足两大要求，一是培养品格与习惯，二是学习基础知识。西方社会的小学阶段，注重的不是成绩，而是习惯的培养，小学所教的知识不可能应付人生未来70年的需要。会思考比会考试来得重要，尤其在人工智能时代，无论是记忆力和数理运算能力，再强也强不过机器人，反而灵性和想像力更为重要。

但是东方社会，启蒙教育的理念倒置，品格习惯受到忽略，灌输知识又过分受强调。马来西亚的小学教育是典型的东方模式。按台湾学者彭明辉的说法，这种教育传统，“小学教育过度注重知识性的细节，而且不太容许小孩有犯错的机会。”由于过程着重教师的教学指导，务求填塞大量知识，甚至是过量和不必要的知识，却怠误了孩子起步阶段的习惯培养。

先进国家的小学教育，务求把课业负担减少，甚至没有课本，却注重有自主创意的作业。小学的学习以简单知识为主，但重视运动和游戏，从中培养合作和沟通能力，以符合孩子成长规律。类似虎妈式的亚洲教育，只有驯服和压抑，没有人性化的解放与陶冶，在西方始终不可能成为主流。

本来马来西亚的小学新课程，是想效法先进国家的理念，欲减少集中考试，增加对学生个别的甄测，以开发多元智能。但是在官僚体制和绩效指标管理下，这种良善动机却变形走样，不只旧害未除，反而变本加厉，搭配各种评估、测试与排名，竟形成一个累赘和缺乏弹性的教改瓶颈。可见焦躁与急功近利，正是教改的大忌。

我们注意到，教改风潮越吹越烈，但在学童群中，反而出现更大面积的学习动机低落，让教育浮现危机。对此，集权的教育官僚和一知半解的教育学者，双双都要负起责任。一个低思维的教育体制，无法从事高思维的教育改革。

在弗雷勒（Paulo Freire）的《被压迫者的教育》一书中，他形容老师在传统教学中是发号施令的知识供给者，学生是知识的接收者，师生之间是单向的，是所谓的囤积式教育。为了逃离囤积和压抑的教育，当下不少家长正选择出走，寻找非主流的教育管道，如在家学习和华德福教育，他们才是现实中最大的教改探索者。

马来西亚的小学仍然未摆脱传统的学校制度，日常的学习生活叠床架屋，愈益繁琐化、重复性和行政化，结果学生、教师和家长都沦为受害人和“被压迫者”。

面对人工智能来临，教育改革的真正精义，是要解放人性，回到基本面，才有未来潜力。因为在充满未知的未来，大量工作还没有被创造出来，所以孩子离开学校的漫漫六、七十年生涯，需要具备持续的自学能力，才会有不断面对人生冲击的续航力。

因此，小学阶段不是填塞知识，考试分数在人工智能时代是没有意义的，反之，让孩子保持天性、培养良好习惯，以及人文艺术的美学品味，才是未来的世界公民。

参考文献

弗雷勒（Paulo Freire），《被压迫者的教育》（上海：华东师范大学出版社，2001）。

彭明辉，〈国小教育可以比你想像的还宽阔〉，《清大彭明辉的部落格》http://mhperng.blogspot.com/2011/03/blog-post_5725.html。

UNESCO, Malaysia Education Policy Review: Abridged Report, May, 2013.

UNESCO Institute for Statistics, A View Inside Primary Schools: A World Education Indicators (WEI) Cross-National Study, 2008.

World Education Forum, Malaysia: Education for All 2015 National Review, 2015.

潘永强，台湾政治大学东亚研究所硕士，上海复旦大学国际关系与公共事务学院博士，曾任新纪元学院讲师、吉隆坡尊孔独立中学校长，也是政治评论作者。现任南方大学人文与社会科学学院助理教授兼通识教育中心主任，同时担任马来西亚华社研究中心董事。编著有《马华政治散论》、《旧政权与新政府》、《未完成的政治转型》、《当代马来西亚：政府与政治》、《浮躁·族群·市场化——困局中的大学》、《迟缓·停滞·低素质——迷路的中学教育》等书。

编按：本文原收录于潘永强主编《臃肿·功利·集权化——压力下的小学教育》一书。

本文段落有所调整，文内“我国”一律改为“马来西亚”，其余不做更动。本文获得大将出版社授权转载，谨此致谢。

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