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小学教育困境 :行政集权、能力建设与囤积式教育

这篇文章是在5 年前刊登

【精选书摘】

一、马来西亚小学教育概况

小学教育的入学年龄,不同国家有不同规定,许多国家采6岁入学,但马来西亚和巴西是7岁。马来西亚小学学制是6年,但斯里兰卡是5年,巴西则是4年。马来西亚政府公立的小学和中学,皆为免费教育,但只有小学实行义务教育。

在小学的一至三年级,称为第一阶段学程,四至六年级是第二阶段学程。在小六期间,学生要参加全国统一的公共评估考试(UPSR),考试科目分为马来文、英文、数学和科学。在华文小学和淡米尔文小学,分别还有母语的考科。在1996至2000年期间,小三学生需要参加一项检定考试(PTS),表现优秀者可以跳级直升小五,但这项考试增加学习压力,在各方异议下遂于2001年取消。

马来西亚小学教育特殊之处,是根据授课语言分为两个类别,一是以马来文教学的国民小学(National Schools),二是用母语授课的国民型小学(National-type Schools)。国民型小学有两种,即华文授课的国民型华文小学,以及淡米尔文授课的国民型淡米尔文小学。

在中学阶段,公立体制不再允许母语学校,一律是以马来文授课的国民中学。因此,受国家资助的母语教学只施行到小学阶段。

公立小学允许三种不同语系的学校并存,是马来西亚文化多元下的政治妥协。其实各语言源流的小学都向所有国民开放,并非为单一族群服务,但数十年的政策后果却是各趋族群化。按政府初衷,最希望国民小学成为全民首选,以利于国民整合,但此目标并未成功,国民小学基本上以马来裔和一部分印度裔学生为主。

非马来裔公民坚定维护本身的传统和文化,视母语学校为捍卫身份特征的堡垒。目前有九成华裔家长都选择华校,意料以外的是,华校内有超过一成的学生是非华裔,除说明华文价值提高,华校数理科较优越、校风严谨也是个中原因。淡米尔文小学因属小语种关係,甚少有印度裔以外的学生入读。

国民小学的经费由政府财政全额支持,不设董事部。但国民型华文小学和淡米尔小学,政府只是资助行政开销,如运作费用、师资薪金和培训,这类学校的校产属社区和民间所有,设有董事部托管,通常发展开销需要由董事部筹措。华小董事部在办校方面贡献卓著,淡米尔小学过去少有董事部,但受华校模式启发,近年也陆续筹设董事部。

所有语言源流的小学,都必修马来文和英文。至于其他非语言类的学科,如历史、地理、科学,算术,所有小学采取统一课程,但按不同语言授课,使用不同语文教科书,是名符其实是一纲多本。此安排既可塑造国民意识,在课程上也方便与国民中学衔接。

教育部在2003年于全国中小学校,推行以英文教授数理学科的政策,动机是强化英文、与国际接轨,但在母语教育团体反对下,华文小学可以用华文和英文两种语言学习数理。但该政策实行后弊害重重,导致小学数理程度大幅退步,教育部被迫在2012年废止。

二、有效运作,创新不足

小学是最基本的国民教育,涉及最广泛的国民与家长,且规模最大,无论对国民习性还是智能培育,都有奠基的功能,往往最受政府和全民重视。若小学教育办得健全和进步,对学生潜能和兴趣开发得宜,在衔接下一阶段教育时将起铺垫作用。

马来西亚从英治时期已建立起各语文源流的小学教育,独立后政府也扩张小学建设,目前已达到全面和普遍的程度。就发展中国家而言,马来西亚的小学体系有效运作,行政经费充裕,几乎达到全民就学。由于小学入学率达96%(2005),确实改善国民识字率,2010年青年识字率是98%,成人识字率也有93%。(UNESCO,2013)

马来西亚在经济水平上是属于中上收入国家(upper middle income),小学教育算是卓有成效,为建国初期所需的国族认同和初阶人力资源,提供了良好基础。在小学体制内,学校作为最基本的单位,大体上功能健全,设施完备,而且兼顾机会平等,向全民开放,也有受过正规培训的师资。(UNESCO Institute for Statistics,2008)至于课程和管理,则由中央政府统一主管,可谓体系完整层级分明。

客观而言,马来西亚的小学基础教育,对独立后的劳力密集型经济型态,带来良好效果,但是对朝向下一波的产业转型和数码经济而言,目前的小学教育就略显保守,注重单向传输和训化品格。从教育经费和师资人数来看,马来西亚小学教育资源充裕,但教学模式传统,着重灌输知识,创新力道不足,教育素质也有待改进,整体学习表现欠佳。

马来西亚在学生能力国际评鉴计划(PISA)和国际数学与科学趋势研究(TIMSS)的评估上,都处在全球后端,小学教育的效益难辞其咎。(World Education Forum,2015)

在硬体设备上,城乡差距经常受忽略,仍有不少偏远和东马的学校,处在残破和设备不足的状况。据报导,砂拉越共有1454所学校,70%学校属于破旧,其中1020所学校中有40%处于残破不堪,希望联盟政府上台后,就宣布拨款10亿进行修缮。

尽管小学入学率达到高水平,但按2009年数据,马来西亚仍有6%在小学学龄的孩童没有就学。另外,小学体制对弱势和特殊学生的鉴定与照顾,甚为不足,在补救教学上投入有限,延误和错失了最关键的追踪和补强时段。由于城市家庭少子化,每个国民不分贫富,都有同等价值,如果小学体制对弱势者的补救功能继续失灵,日后社会就要付出更沉重的辅助和培训成本。

三、教改是有机的社会工程

宏观而言,马来西亚小学教育面对的主要挑战与压力,可以归纳为(一)政治干扰、(二)行政集权、(三)变革缓慢,以及(四)能力建设。

小学教育除了提供孩子最基本的启蒙教育,这个场域还被赋于许多功能,履行基础教育以外的社会议程,各国皆然,但是马来西亚的情况尤烈。这是受马来西亚多元文化和族群分歧的国情使然,小学议题经常牵动国家的政治博弈,以至凌驾了教育专业的讨论。

马来西亚只在小学教育容许三个不同语系的学校存在,环顾周边国家,乃罕见特例。这是建国之初族群政治的妥协与让步,既满足多族群社会的需要,也对文化多样性带来丰富的意义,却对国族建构带来多面向的影响,为马来西亚的小学教育长期增添政治化的干扰,成为摆脱不了的宿命。

从小学体制的教学语言、财政拨款、增建迁建,到课程教材、行政运作,往往不再是单纯的教育管理问题,反而经常上升为政治角力,极易政治化,也是不同群体的民族主义(马来裔/华裔)的抗争场域。同时,小学教育要满足不同群体对国民团结、语言政治、文化认同的期待和目标,往往超出小学教育原有的负荷。关心教育的华教团体,也长期深陷在这些抗争施压,忽略在教育专业上的投入和经营,华文小学同样积弊丛生。

小学教育的泛政治化现象,占据了本来应该用于提高教育素质的空间,许多精力被迫消耗在政治议题的博弈。早期巫统的成员以教师居多,国阵执政时期的教育部长通常是通往首相一职的重要历练,有些教育政策,旨在满足政治社会议程,而非从教育专业出发,如宏愿学校、数理科英化,皆属此例。让政治淡出,杜绝浮躁的政治攻防,才是小学教育走向卓越的先决条件。

马来西亚的教育部是高度行政集权的单位,所有涉及中小学的业务,无论是培训、课程、教材、考试和管理,权力完全集中在中央政府,州级和地方教育局基本上只有政策传输和执行角色。行政集权的程度,不只表现在决策模式,也包括意见的咨询,连教改的研究讨论,同样高度集中。集权的代价高昂,包括基层单位的创意与调适能力,也一并萎缩。

论者认为,教育上的中央集权,在建国初期可能是需要的,确保教育指令能在多元社会中得到充分贯彻,但在面向知识经济的转型之际,却不利于创新变革,也无法注入地方活力,同时增加内部沟通成本,而跨部门协调能力低下,正是马来西亚行政体制的弱点。许多教育数据库,由于行政体制的不协调,而出现重复收集和资料过时的现象,增加基层教师负担。

教育部在教改中强调高思维,但本身的庞大体制却处于低思维状态,间接加深了教育部门的官僚化。行政集权难以容许意见回馈,令地方讯息无法上达,但一项教改政策的成败检讨,恰恰需要一个开放的体制,才能确保回馈管道顺畅。

例如,在已经失败的数理科英化计划中,国家事前并没有采取试点,也没有考虑基层教师的执行力,就立刻全国性推行,最终付出严重代价,英文和数理科成绩都出现倒退。据2007年TIMSS的评估,马来西亚学生的数学表现从508分降至474分,科学则从510分跌至471分。同样情况在小学校本评估项目也重现,一切按中央的规划后即开始执行,统一管理集中落实,结果举国系统大乱,一片怨声载道,扺销了对教改的热情与信心。

在美国,教育事务是州政府权力,保障地方的灵活和多样性。由于行政集权,马来西亚的教育部与其他国家相比,行政规模日益膨胀,管得过多过细,使整个体制缺乏弹性和活力,限制地方创意。

《2013-2025教育大蓝图》主张教育权力下放至县教育局,但放权的主张不容乐观,因为集权性格已经养成长期的惯性和怠忽。此外,地方单位向来没有获得赋权(empower),其能力建设(capacity building)尚有不足,相信集权型的教育体制仍会在未来一段时期内维持下。

自独立以来,马来西亚小学经历了5次课程改革,2011年的小学标准课程(KSSR)是近年最大型的改革,强调培养软技能,如创意、创新和资讯能力。与邻近国家比较,中国的教改不时提出突破性的实验做法,新加坡即使教育上长期领先,亦不断寻求进步创新,相形之下,马来西亚无论是基础教育抑或高等教育的改革,充其量都是被动的改革,是因应趋势变化和外在压力(如评鉴、排名)的被动行为,不完全是发自内在需要的主动求变。

观诸近8年来的发展,KSSR只是形式上落实新课程,但精神上算不上是教育改革,课程和学科也甚少推陈出新。因为教改必须是思维上和观念上的转型,并非追求外在形态,不是评估模式上略现新意,教学法上的花拳绣腿,就会产生效果。可是,小学教育的变革是一切教改的根本,小学教改的缓慢与失当,势必妨碍接下来每一阶段的变革。问题出在哪里?

真正讲究效益和成功的教改,必须是一项严肃的、有系统的社会工程,牵涉到体制内外每一个环节,愿意真诚地协调和动员起来,确保教育体制内的大部分成员,皆能了解和认同新课程下的改革精神。如此,才能从教学、评估、管理和行政,形成一个有机配套的观念调整,而非各据一方或是斩件切割,甚至决策反复凌乱。

然而在马来西亚,对小学教育的利益相关者而言,不少人对课程改革反应迟缓、理念模糊,或只视为行政上的调整。体制内外的怠性又产生程度不一的抗拒,勉强敷衍应付,加上中央集权之下,不利于激励教育团队的热情,只是依赖行政力量驱动,自然导致教学或评估上都效益不彰。

易言之,小学改革牛步化,施行上又受传统惯性主导,实质性的变革面貌并不多见,与当初的教改理念对比,实有相当程度的走样与变型。

诚然,马来西亚的教育部门和教师队伍,在行政与管理上等级有序,要满足小学教育的基本功能,是在能力所及范围,如果要带动一个有愿景、有策略的教育改革行动,以适应未来20年的社会需要,却可能力有未逮。这涉及能力建设不足的问题,也触及体制内部的既得利益。如果这种局面不变,小学体制日常运作固然无虞,足以维持现状,但要争取表现和追求转型,则是缘木求鱼。

所谓能力建设,是指强化社会所需的技能、领导、实践和资源,既包括组织上的更新转型,也保持人事上的专业和精进。

事实上,马来西亚的小学教育,不乏新颖的理念、进步的举措,也不时加添新的制度要求。但综观近年表现和外界评价,这些改革努力都未见太大成效,暴露出教育部门滞后的能力建设。

国际上但凡有意义的教改,都有上中下游三个环节,上游是教改理念的规划与设计,中游是教改的执行和贯彻,下游是前线教师的适应与实践。教改是牵动众多子系统的社会工程,不能乱改,更不宜一厢情愿,尤其小学教育因属于义务教育,任何不当很容易引致广泛的社会效应。

可是,马来西亚从2011年以来的课程改革和考试改革,恰恰挑战了整个小学体制的能力建设困境。各系统本是环环相扣,如果某个关节卡住,就会火烧连环船。

许多国际研究报告经常将马来西亚基础教育低落,归咎于教师入职门槛偏低、教学素质不高,这固然呈现部分事实,但充其量只是整个系统的个别环节,不应孤立地看待。其实从理念的提出,实务的操作,以及后勤的支援,都潜伏诸多问题。

例如高思维教学和校本评估推出前,整个小学体制仍弥漫在传统模式中,从官员到校长,大部分都是“低思维”模式下的产物,没有做好调适和准备。课程和考试改革前,没有累积足够的培训和模拟,课程发展与师资培训甚少挂钩,两者时有脱节。

新手教师培训素质欠佳,则涉及师训院校的专业水平,包括讲师科研能力不足。在职培训则流于形式,事后的传达效果也甚为马虎。当课堂教学转为强调“以学生为中心”,对教师的要求不是更少而是更高,但教师队伍的心态和思想,却没有作好根本的调整。

尤为重要的是,课程和教学的改良,都需要立基于本土需要和符合在地情境,同时建立在大量专业的研究,以及长期的学术讨论上,才会取得效益。只凭零星的、模仿的以及焦躁地引进一些貌似现代、前沿的措施,若未经深入论证和分析,最终都不会产生意义。

马来西亚数理科英化的败局是惨重教训,校本评估也是仓促上路,资讯教学只及皮毛,都是未经雕琢与鲁莽的恶例。也就是说,从规划、执行到前线教学,教育部门如果本身没有做好能力建设的工作,小学教改将徒具形式、缺乏实效。

结语:走出囤积式的教育

小学的学龄介于7岁至12岁,这段期间,小学教育主要是满足两大要求,一是培养品格与习惯,二是学习基础知识。西方社会的小学阶段,注重的不是成绩,而是习惯的培养,小学所教的知识不可能应付人生未来70年的需要。会思考比会考试来得重要,尤其在人工智能时代,无论是记忆力和数理运算能力,再强也强不过机器人,反而灵性和想像力更为重要。

但是东方社会,启蒙教育的理念倒置,品格习惯受到忽略,灌输知识又过分受强调。马来西亚的小学教育是典型的东方模式。按台湾学者彭明辉的说法,这种教育传统,“小学教育过度注重知识性的细节,而且不太容许小孩有犯错的机会。”由于过程着重教师的教学指导,务求填塞大量知识,甚至是过量和不必要的知识,却怠误了孩子起步阶段的习惯培养。

先进国家的小学教育,务求把课业负担减少,甚至没有课本,却注重有自主创意的作业。小学的学习以简单知识为主,但重视运动和游戏,从中培养合作和沟通能力,以符合孩子成长规律。类似虎妈式的亚洲教育,只有驯服和压抑,没有人性化的解放与陶冶,在西方始终不可能成为主流。

本来马来西亚的小学新课程,是想效法先进国家的理念,欲减少集中考试,增加对学生个别的甄测,以开发多元智能。但是在官僚体制和绩效指标管理下,这种良善动机却变形走样,不只旧害未除,反而变本加厉,搭配各种评估、测试与排名,竟形成一个累赘和缺乏弹性的教改瓶颈。可见焦躁与急功近利,正是教改的大忌。

我们注意到,教改风潮越吹越烈,但在学童群中,反而出现更大面积的学习动机低落,让教育浮现危机。对此,集权的教育官僚和一知半解的教育学者,双双都要负起责任。一个低思维的教育体制,无法从事高思维的教育改革。

在弗雷勒(Paulo Freire)的《被压迫者的教育》一书中,他形容老师在传统教学中是发号施令的知识供给者,学生是知识的接收者,师生之间是单向的,是所谓的囤积式教育。为了逃离囤积和压抑的教育,当下不少家长正选择出走,寻找非主流的教育管道,如在家学习和华德福教育,他们才是现实中最大的教改探索者。

马来西亚的小学仍然未摆脱传统的学校制度,日常的学习生活叠床架屋,愈益繁琐化、重复性和行政化,结果学生、教师和家长都沦为受害人和“被压迫者”。

面对人工智能来临,教育改革的真正精义,是要解放人性,回到基本面,才有未来潜力。因为在充满未知的未来,大量工作还没有被创造出来,所以孩子离开学校的漫漫六、七十年生涯,需要具备持续的自学能力,才会有不断面对人生冲击的续航力。

因此,小学阶段不是填塞知识,考试分数在人工智能时代是没有意义的,反之,让孩子保持天性、培养良好习惯,以及人文艺术的美学品味,才是未来的世界公民。

参考文献

弗雷勒(Paulo Freire),《被压迫者的教育》(上海:华东师范大学出版社,2001)。

彭明辉,〈国小教育可以比你想像的还宽阔〉,《清大彭明辉的部落格》http://mhperng.blogspot.com/2011/03/blog-post_5725.html。

UNESCO, Malaysia Education Policy Review: Abridged Report, May, 2013.

UNESCO Institute for Statistics, A View Inside Primary Schools: A World Education Indicators (WEI) Cross-National Study, 2008.

World Education Forum, Malaysia: Education for All 2015 National Review, 2015.


潘永强,台湾政治大学东亚研究所硕士,上海复旦大学国际关系与公共事务学院博士,曾任新纪元学院讲师、吉隆坡尊孔独立中学校长,也是政治评论作者。现任南方大学人文与社会科学学院助理教授兼通识教育中心主任,同时担任马来西亚华社研究中心董事。编著有《马华政治散论》、《旧政权与新政府》、《未完成的政治转型》、《当代马来西亚:政府与政治》、《浮躁·族群·市场化——困局中的大学》、《迟缓·停滞·低素质——迷路的中学教育》等书。

编按:本文原收录于潘永强主编《臃肿·功利·集权化——压力下的小学教育》一书。

本文段落有所调整,文内“我国”一律改为“马来西亚”,其余不做更动。本文获得大将出版社授权转载,谨此致谢。

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