财案之战：兼论形塑议会惯例

【水中倒影】

2021年财政预算案二读表决的反高潮，引起大家愤怒，是预料中事，也是希盟的败笔。

2020年就要过去。2月喜来登行动以来，希盟屡战屡败，士气受挫。以国会运作的日历计算，如果下议院开会天数没有延长，11月30日至12月15日的这10天，是下议院仅剩的开会天数，也是预算案的关键十日。

预算案审批程序

一份预算案并非仅在二读表决通过，就算已经通过下议院的审批程序。二读表决之后还有三读表决，更重要的是，在二读与三读之间，还有一个委员会阶段。

二读与三读的表决是针对整份预算案的表决，而委员会阶段的表决却只是针对预算案某个部分的表决。

二读表决也是政策阶段的表决。委员会阶段的表决则是属于细节、技术和局部的表决。

二读表决与委员会阶段的表决，在国会议事的性质上和议会政治的意义上是有区别的。

预算案在二读表决一旦没有通过，其结果可以导致首相与其内阁的总辞。但是，这并非意味著首相一定是第一时间与其内阁集体总辞。

预算案某个部门的某个拨款细节在委员会阶段的表决一旦没有通过，相关部门的部长会很难堪，但是，这并非意味首相与其内阁必须总辞。

委员会阶段可施奇袭

什么情况下，预算案在委员会阶段的挫败，会导致首相下台？

委员会阶段的议事环节一共十天，并以部门的顺序，逐个审议。每一个部门历经委员会阶段之后，都可以在15名国会议员站立要求下，施行记名投票的表决。

慕尤丁内阁有27个部门。如果每个部门在历经委员会阶段之后，都有15名议员站立要求进行记名投票，就会有27次的记名表决。

不但如此，每个内阁部门在委员会阶段的审议过程，还可以针对个别部门底下的个别拨款细节提呈动议，并在15名议员站立要求下，施行记名投票的表决。

用夸张一点的说法，如果108位在野党议员分工合作，每四人一组，个别针对27个内阁部门底下，平均每个部门的四个拨款细节提呈动议，并要求实施记名投票表决，那么在委员会阶段，可以有超过百次的记名表决。

在策略上，在野党要在委员会阶段展开袭击并击败对手，胜算是比政策阶段来得高。

政策阶段或者二读的记名表决只有一次，议员都知道是哪一天，双方的出席率都很高。一般袭击的胜算不高，但是展开袭击有助于拉高士气。

委员会阶段的审议一共十天。每一天的不同时刻都可能会有在野党的袭击。议员很难每一天的每一个可能时刻都待在国会。

在野党议员若做足议会功课，在这关键的十天，是有可能找到袭击对手最好的时刻。

虽然一次成功的袭击并未导致首相与内阁的总辞，但是，几次成功的袭击，政治意义就大不同了。

不管今天还是未来，不管谁是首相谁是执政党和在野党，都可能在朝野势均力敌的情况下，采取类似的财案之战。

形塑宪政与议会惯例

笔者这篇文章，不只希望朝野议员和议员助理都来读一读，更希望关心此次预算案的民众都来读一读。

从公共事务的角度，深化议会政治的认识，可以藉此督促各自的议员和他们的助理做足议会功课。不管谁做政府，议会政治的方向受到多方面的形塑。议会惯例的形成就是推动议会改革的一项元素。

从政体运作的角度，议会惯例也是宪政惯例的一部分。近期预算案与不信任动议的媒体报导中，就有论者企图以联邦宪法并未具体言明不信任动议，因此国会无需处理不信任动议云云。

笔者以为，类似说法其实是似是而非。宪政与议会惯例的形成，并非只看联邦宪法与议会常规言明的条文，也要看宪政与西敏寺议会运作的精神、在地历史和他国惯例。（关于宪政惯例有助于解决宪政危及，笔者曾撰《谁的惯例？谁的利益？》一文可参考，兹不赘。）

西敏寺议会民主制并非只有单一惯例。预算案在怎样的情况下挫败会导致怎样的结果，除了行政权和立法权之间的合一运作和政治演变，更重要的是关于议会政治文化的公共讨论，是推动议会惯例形成的重要一步。这一步虽然缓慢。却是当前公共论政的重要一步。

缺乏这一步，议会惯例的形成就会容易陷入行政权与国会议长的一贯说辞。笔者这一说，并非意味著行政权与国会议长的说辞不正确，而是任由既得利益者主导对于议会惯例的叙述，对于确立更为进步的议会民主观念，是弊多于利。

议会政治属于公共事务。我们在如何确立政治正当性、如何处理不信任动议，以及如何完善预算案的审议等宪政与议会政治上，要再向前迈进一步，更深入细致地监督公权力的叙述，而非停留在期望高失望也高的状态中。

王维兴，评论人、国会观察员。

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