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免费高教可不可行(上)<br>—— 大马财库可负担吗?

这篇文章是在7 年前刊登

【今特写】深入挖掘你不得不知的事。

“沙菲(化名)出身于东海岸的一个贫困渔夫家庭,拥有4名兄弟姐妹,他是家里第一位于技职学院(Polytehnic)就读的成员。”

“由于生活费高涨,沙菲需要买课本,讲师也甚至要求买笔记,加上还有4名兄弟姐妹在校上学,沙菲萌起退学的念头,去打工补贴家用,纵使他只剩下最后一个学期就毕业了。”

这是长期关注青年贫穷问题的沙兰(Sharan Raj)在接受《当今大马》访问时分享的故事,他目前是社会主义党青年团署理团长。

沙菲的故事仅是一例,高等教育费用已成为不少青年的负担。

自马来西亚于1996通过私立高等教育法令后,高等教育基金贷款(PTPTN)也随着成立,借贷给有需要的大专生,供他们偿还学费、生活费和其他费用。

高教私营化导致学费昂贵,加上生活费高涨、薪资停滞等,越来越多毕业生无法偿还学贷,有些学生组织也开始倡议废除高教基金贷款,进一步落实免费高教。

2012年,500名大学生在首都吉隆坡街头游行,要求废除高教基金贷款和落实免费高教,并以扎营的方式占领独立广场。

当时的在野党(民联)乘着“505换政府”的呼声,也在2013年全国大选的竞选宣言里倡议免费高等教育,获得不少青年支持。

然而,免费高教真的可行吗?

学生团体和左翼阵线对免费高教的呼吁,主要从废除高教基金贷款出发,事实上并没触及落实免费高教的可行性,也鲜少碰触这是否就可解决社会正义等问题。

政策的落实虽然牵动政治上的博弈、公民社会的压力、社会经济状况等等,但本文将集中在经济层面,讨论政府在财政上是否有能力落实免费高教;而下篇则探讨理念层面,即免费高教是否可以形成社会正义以及其潜在的后遗症。

美国模式 V.S. 欧洲模式

在融资高等教育方面,有两种模式可借鉴,即美国模式和欧洲模式。

欧洲模式主要由国家提供拨款和资助高等教育学府,所以学费也相对廉宜,而每所高教学府所获资源也相对平均。

而美国模式则结合政府拨款和私人资助,受惠的主要是精英大学。由于政府拨款较少,加上遵循自由市场力量原则,因此美国大学学费相对昂贵。

而在马来西亚,国立大学学费的85%至90%都由政府津贴,学费相对便宜,较倾向欧洲模式。同时,联邦政府提供于国立大学的行政开销拨款(不含发展拨款)也相对平均。

根据2017年财政预算案,每名国立大学学生(不包括技职和社区学院)可平均获得1万2188令吉的行政拨款。高教部整体获得95亿令吉的行政拨款,发展拨款则是26亿令吉。

值得注意的是,大部分实行免费高教的国家皆是以国立大学为主,私立学府只占少数。但因马来西亚国立大学录取制度畸形,也受种族政治影响,因此私立大专在我国需求量庞大。

根据《1996年私立高等教育法令》第555条文,私立大学设立前必须以公司名义注册,因此私立大学遵循市场运作模式,学费较昂贵。

杜绝贪污可实现免费高教

首相纳吉对高教拨款年年减少,引起民怨。以大马财库状况而言,我们有能力落实免费高等教育吗?对公正党格拉纳再也国会议员黄基全来说,答案是肯定的。

黄基全与其团队于今年5月发布一篇论文初稿,探讨免费高教可行性问题。该论文指出,只要杜绝高教部挥霍的费用,就完全足够落实免费高等教育。

全国监督与吹哨者中心(NOW)曾指出,政府的“浪费指数”高达15.5%  。而黄基全则依据2016年政府拨给高教部的预算,扣除薪资以外的开支,再乘以15.5% ,估算高教部因贪污和挥霍造成的年度损失数额为19亿2000万令吉。

而他也计算出,政府落实免费高教所需的额外行政费用(不含发展费用),仅是17亿6000万令吉,比上述遭挥霍的款项更低。

他是先计算每名国立大专(包括国立大学、技职学院和社区学院)学生的平均费用,包括政府津贴后学生缴付的学费、报名费、迎新费、校友会费用、及设施费用如图书馆等等,费用的计算不包括住宿费和生活费。

每名国立大专学生的平均费用,再乘以就读国立大专的本地学生人数,得出政府若落实免费高教所需的额外费用,即17亿6000万令吉。

“从大学预科班(Matriculation)、文凭、本科再到硕博,20间国立大学和其他国立学府如技职和社区学院,估计在现有的基础上联邦政府每年需要额外花费约17亿6000千万令吉。”

“我们也估计,高教部今年因贪污和挥霍造成的损失,约19亿2000万令吉。”

“如果联邦政府有政治意愿打击贪污,落实免费高教后,还有约1亿6000万令吉的盈余(19亿2000千万减17亿6000万令吉)。”

征收新税落实免费高教

另一方面,沙兰则提出两个建议,一是增加1%公司所得税,二是增设资本利得税(Capital Gain Tax)。这两项建议将生产盈余,用以支付落实免费高教所需的额外行政费用。

“落实免费高教需约额外20亿令吉,因此政府需要维持实施消费税前的25%公司所得税。1%的公司税将带来50亿的收入。”

2015年落实消费税后,政府将原本25%的公司所得税率降低至24%。

“另外,政府应该增设5%的资本利得税,从投资者在投资股票、土地交易、酒和艺术品交易中的盈利征收税收。”

沙兰强调,通过增加税收开拓新收入,以落实免费高教,这不会减少政府对其他领域的开支。

然而,增加税收可以解决问题吗?根据《当今大马》调查,马来西亚目前的公司所得税率(24%)已高于邻近东盟国家,如新加坡、泰国、越南等。

此前,首相纳吉就坦言,落实免费高教的北欧福利国征收的所得税都非常高,大马人民是否愿意负担?

另外,福利经济学(Welfare economics,经济学的一个分支)提倡者也警告,政府每征收一块钱的税收,却只能享用少于一块钱的税收。

征税的同时,也需要支付征税所需的行政成本(administration cost)、遵循监管措施要求的运行成本(compliance cost)、制定政策所需的政策成本(policing cost)及扭曲成本(distortion cost)。

其中,扭曲成本影响最大,如税务负担的增加也会减少个人工作的意愿,从而减少未来政府可以征收的税收。

基于马来西亚公司税已经高于邻近东盟国家,高税务有可能造成企业负担大,进而减少对外资吸引力。同时,由于征税也需支付成本,提高税率和开拓新税务是否足以让联邦政府落实免费高教,仍是未知数。

可补贴国立大专生生活费

另一方面,黄基全(见图)的论文初稿说明,若落实免费高教,原先借给国立大专学生的高教基金贷款还可省下,以补助国立大专生的生活费。

“从1997年到2015年,高教基金贷款总共发出约314亿令吉予国立大专的学生,平均每年约20亿令吉。”

“有人质疑打击贪腐不会在短时间内奏效,因此我们认为高教基金贷款可以是落实免费高教的另一个收入来源。”

“鉴于底贷款偿还率,我们建议这20亿令吉直接充当国立大学落实免费高教的拨款。”

“如果成功在短时间铲除贪污,这20亿令吉还可充作国立大专学生的生活费。”

至于私立大专的学费,黄基全则同意维持现状。

黄基全在接受《当今大马》访问时表示,政府的责任是在国立大专实现免费教育。

“至于私立大专,我们采取不干预的立场,让私立大专依据市场力量调整。”

国立私立大专不可共存?

对此,沙兰(见图)则表示,国立大专和私立大专不可共存,因此他主张国有化私立大专。

“国立和私立大学将因学生、师资而竞争,形成张力。”

“官联公司旗下的私立大专可由政府接管,而由私人界拥有的大专则应该被国有化。”

“政府应该立即终止那些垃圾(Junk)私立大专的运作,他们没有足够的资本和师资,甚至在店屋内教学。

他指出,除了高教行政费用,政府也有能力负担大学的资本开支(Capital Expediture)。

“政府可以通过股权交换资产(Asset to Equity Swap)的方式国有化私立大专。”

所谓股权交换资产,就是政府通过减少持有官联公司的股权得到一笔额外费用(售卖给投资者或股票回购),再收购官联公司旗下的私立大专,这让政府以最低成本的方式接管私立大专。

“以国能大学(UNITEN)为例,国能大股东国库控股(Khazanah)减少对国能的持股融资,接管国能旗下的国能大学。国库控股可以通过政府立法把国能大学转换成国立大学。”

“由于财政部的财长机构(MOF INC)持股国库控股99%股权、联邦土地委员会(Federal Lands Commissioner)持股剩余的1%股权,只要双方达致协议,就可以把国能大学交给联邦政府。”

另一方面,北方大学(UUM)前学生领袖赵俊文则表示,碍于全面在国立和私立大专落实免费高教需要大笔经费,因此倡议先在国立大专落实。

“短期内先落实国立大专免费高教。私立大专则采取严格的标准,淘汰一些不符合规定的大专,其他良好的私立大学则继续营业。”

赵俊文同时也强调,长远的目标应该是国有化所有私立大专。


下篇:落实免费高教,就是实现社会正义?